李宇嘉：多元供地主体是房地产改革的重大创新

本周一，国土部部长姜大明关于我国土地和住房制度的表态，引起社会广泛关注。

姜大明表示，我国将研究制定权属不变、符合规划条件下，非房地产企业依法取得使用权的土地作为住宅用地的办法，深化利用农村集体经营性建设用地建设租赁住房试点，推动建立多主体供应、多渠道保障租购并举的住房制度，让全体人民住有所居。

这意味着，我国实行了近20年的商品房供应制度将出现重大变革。概括来说，政府不再垄断土地供应，开发商也不再是新建商品房唯一供应方。未来，任何合法拥有土地使用权的主体，在符合规划的前提下，都可以成为住房供应方。

今年是房改20周年，更是改革开放40周年。多年来的经济体制改革，特别是城市土地从行政划拨到市场化出让，这是重大的革命。20年来，国有土地出让金累计规模为35万亿元，达到城市财政收入的40%左右，成为城市基建扩张的重要资金补充。

但是，土地出让的“金融加速器”效应过于强大，即土地出让撬动银行贷款，对“上项目”和拉动固定资产投资的带动效应很显著。不管是房地产开发投资，还是工业低地价招商引资带动的工业和制造业投资，或土地出让金投入及土地作价入股驱动的基建投资，对短期经济拉动显著的这三项固定资产投资，都离不开房地产支撑。正因为如此，在以GDP核心的绩效考核下，地方政府天然依赖土地财政、房地产税收、固定资产投资，并有内在托底地价和房价的激励。

考虑到房地产税收以及对上下游原材料、制造业的拉动，目前绝大多数地方政府对房地产都高度依赖。而地方有意托底楼市，造成地产投资投机风潮旺盛，这也成为我国近年来产业出现“空心化”苗头、经济转型艰难的重要原因。从供给侧结构性改革角度看，若供给渠道多元，供应源头上形成竞争，将改变独家供应下的供地紧张现象，降低供应成本，特别是降低被地价推高的房价。

目前来看，大城市新增供地的弹性很低，供地只能寄望于盘活存量。当前，大城市现代服务业开始占主体，对GDP的贡献率往往在60%以上，低效闲置的工商业用地应通过改善功能，转向积聚人口的服务业发展后带来的住宅用地需求。但目前来看，要想盘活存量用地仍有一定难度，主要原因有三个：

一是变更土地用途需要调整控制性详细规划，而规划周期一般为5年，调整还涉及听证、论证和审批等;二是用途变更后溢价率提升，容积率增加(工商业平均容积率为0.8，远低于住宅的1.5)，利益诱惑下，用地主体(园区或国企)都想盘活，可审批的平衡反倒容易造成盘活停滞;三是用途变更后，地方政府要大规模配建公共设施，教育医疗要独立供地，造成政府支出压力。

于是，借助创新创业东风，近年来大城市掌握土地的企业纷纷成立地产子公司，向创新型产业用房、创意园区转型。但各大城市商业办公总体过剩，存量工商业用地向办公转型升级的路子越来越窄。

2017年以来，另一块大宗、低成本的用地——集体建设用地，入市建设租赁住房备受国家重视。北京的经验显示，充分尊重和保护用地主体的使用权及由此衍生的财产权是集体土地入市的第一原则。比如，集体经济组织是申报主体，可以自有资金、集体土地及衍生收益作价入股，集体经济组织在新成立租赁企业的持股比例不得低于51%，且应有保底分红。

存量工商业用地盘活也一样，首先要充分尊重和保护用地主体的用地权及衍生收益;其次，用地主体可以自行开发，或者引入开发商、社会机构来开发;再次，如果规划条件允许、公共配套跟进，用地主体可在补缴地价(住宅地价和工商业地价差)之后，申请转做商品房开发。

笔者认为，引入开发商或社会投资机构后，用地主体以土地或预期收益作价入股，完全可以足额缴纳土地出让差价。对此，地方政府可以给予政策鼓励，特别是要及时调整规划，并将土地出让金用作相应的教育、医疗等公共服务配套建设和跟进。

如果用地主体自行开发，或无能力缴纳出让金差价，可以按照现有的存量盘活的原则，即工商业用地、用房“改租赁”。当然，地方政府也要适时调整规划、加快公共配套跟进。

大城市存量用地主体多元、地价低廉、区位优良，且有一定的配套基础，具备再利用的先决条件。不管是开发面向城市居民的租赁住房，还是开发商品住房，都将有利于在土地和住房供给端，形成多元供给，这是我国楼市的长效机制、房地产供给侧结构性改革的重大突破，也是土地和住房制度改革的深化。